Por André Laroze, CEO de PEFC Chile
Chile enfrenta un significativo déficit fiscal, que ha llevado al gobierno a reducir el gasto público -por ahora en torno al 3%- y que seguramente exigirá recortes mayores una vez que entre en vigor la reforma tributaria. En ese contexto, sorprende que el Ministerio de Agricultura haya anunciado un programa de fomento a la forestación, que implica necesariamente un nuevo gasto fiscal cuando la caja está al debe. ¿Cuál es entonces la razón que explica esta decisión?
Hay quienes argumentan que el fomento a la forestación tiene rentabilidad fiscal positiva, porque la inversión se recupera con los impuestos que genera la mayor producción de madera -una lógica propia del capitalismo de Estado de la época estalinista-. El error de este argumento es que la rentabilidad fiscal es muy distinta de la rentabilidad social, que es la que debe guiar las políticas públicas: ningún proyecto de fomento sectorial puede anteponerse a financiar el gasto social con recursos limitados. El habitante de la zona sur de Santiago, que vive hacinado, difícilmente entendería que el presupuesto fiscal favorezca a los propietarios de terrenos forestales en lugar de reforzar la vivienda, la salud o la educación. Conviene entonces desestimar este argumento y buscar la razón válida.
Esa razón existe, y es de interés nacional: los compromisos vinculantes de mitigación del cambio climático mediante la captura de CO2 en nuevas plantaciones. Cuando Chile fijó sus metas en el marco del Acuerdo de París, incluyó la forestación porque ya estaba demostrado que la captura de CO2 por parte de nuevos árboles era, en términos de $/tonelada, la medida más costo-efectiva disponible en el país entre todas las evaluadas. En otras palabras, forestar es la opción de menor impacto negativo en la economía del país para cumplir el compromiso de mitigación que Chile asumió ante el mundo, y del que deberá rendir cuenta pronto.
Dicho esto, tener una buena razón para el programa no basta: el uso del suelo es, por definición, un acto racional de su propietario -de lo contrario, termina perdiendo la propiedad-, y los terrenos susceptibles de forestación tienen dueños privados. Por lo tanto, el programa de fomento debe estar diseñado con ese mismo sentido racional, de modo que efectivamente induzca el cambio de uso desde un terreno descubierto y de ganadería marginal hacia una plantación forestal. Ahí está el verdadero desafío: no basta con anunciar el fomento, hay que diseñarlo para que funcione. ¿Cuáles son, entonces, los incentivos que lo hacen efectivo?
La especie: ser realistas sobre quién forestará
Hay quienes se entusiasman promoviendo plantaciones mixtas de especies nativas, pero como esa no es la opción racional para el propietario del terreno, ocurrirá lo mismo que con el DL-701: en sus 40 años de aplicación no hubo un solo interesado en plantar más de 5 hectáreas con especies nativas, pese a que podían recibir el doble de bonificación. Para que el programa sea efectivo, entonces, debe fomentar mayoritariamente plantaciones de pino radiata bajo esquemas de certificación de gestión sostenible, que es el manejo que minimiza el costo socioeconómico de la captura de CO2 (como árboles en pie, material de construcción y pellets que sustituyen combustibles fósiles). Es también la opción en que converge la racionalidad económica del propietario privado con la eficiencia del gasto social. Conviene ser sincero al respecto.
El monto: bonificar según el costo de oportunidad, no según el costo de plantar
La segunda condición es que la bonificación sea suficientemente atractiva para que el propietario opte por cambiar el uso del suelo, generándole una utilidad pecuniaria inmediata por reasignar el terreno a una plantación expuesta a riesgos de plagas e incendios. Al Fisco le interesará pagar lo mínimo posible, pero ese mínimo no puede ser inferior a las expectativas del propietario. Por eso el monto no debe fijarse en función del costo de plantación, sino del costo de oportunidad del propietario, ajustándolo según las hectáreas efectivamente plantadas el año anterior: si se supera la meta nacional, se está bonificando en exceso; si no se cumple, el monto es insuficiente.
El acompañamiento y el seguro: sostener la decisión en el tiempo
Dos medidas adicionales son necesarias para que el fomento sea efectivo. Primero, financiar operadores forestales que promuevan la forestación entre propietarios hoy renuentes a plantar en terrenos de aptitud forestal, y que los agrupen y acompañen con transferencia tecnológica que asegure el buen desarrollo de las plantaciones. Segundo, que el Estado contrate un seguro universal contra incendios forestales, que permita a cada propietario recuperar el costo de establecimiento de la plantación, para reestablecerla y así recuperar también la captura de CO2 comprometida.
Los bonos de carbono: no prometer lo que no corresponde
Finalmente, no hay que crear falsas expectativas sobre la venta de bonos de carbono por parte del propietario bonificado. En el mercado voluntario de CO2, la condición necesaria para el pago es que la captura sea adicional, es decir, que no se habría producido de no mediar ese pago. Esa condición no se cumple aquí: la captura solo puede contabilizarse una vez, y esa cuenta pasa a ser social desde el momento en que es la bonificación la que determina la captura adicional. Al recibir el bono, el propietario cede cualquier derecho que pudiera tener, porque el Fisco otorga la bonificación a cambio de contabilizar el CO2 capturado en las cuentas nacionales. Si el propietario cree que puede vender ese CO2 en mejores condiciones que las de la bonificación, debería plantar por su cuenta.
